La transparence financière et la démocratie locale

Les règles budgétaires traditionnelles ont pour principal objectif de garantir le consentement à l’impôt. Les principes que sont l’unité, l’universalité, la sincérité et la spécialité budgétaire (le principe de l’équilibre se trouvant à part) permettent donc d’assurer la transparence budgétaire renforçant, de ce fait, la démocratie. La notion de transparence pouvant se définir comme l’accessibilité des informations financières relatives à une collectivité[1]. Cette exigence de transparence budgétaire renforce aussi la démocratie locale dans la mesure où ces règles s’appliquent, parfois peut-être même avec plus de vigueur, aux collectivités locales.

Toutefois, à l’heure du développement de politiques publiques couteuses impliquant un interventionnisme important de la puissance publique tant dans le domaine social que dans le domaine économique, ainsi que la prise en charge de la construction d’infrastructures onéreuses ou encore le développement de partenariats public privé, de SPIC et de SEM ; les flux financiers sont devenus tels que la transparence budgétaire ne suffit plus, à elle seule, à garantir la transparence financière gage du consentement à l’impôt, pierre angulaire des finances publiques et issu de la Déclaration de 1789, et plus largement du consentement à la gestion des politiques locales. Or, la transparence financière se révèle être un enjeu considérable pour la démocratie locale comme en témoigne par exemple l’arrêt du Conseil d’État Commune de Boulogne-Billancourt du 21 mars 2007[2]. La Haute juridiction mettait en lumière l’importance « de la problématique de la transparence des personnes publiques »[3]. En effet, selon Olivier Carton, il arrive que les collectivités territoriales, par certains comportements, cherchent à échapper « à certaines obligations pécuniaires […] confiant à une association la charge de la gestion de certaines activités coûteuses »[4]. Cette dernière étant « susceptible de lui permettre, le cas échéant, de s’exonérer de ses responsabilités. L’association, mise en règlement judiciaire, apparaît alors comme un bouc émissaire, chargé de tous les maux, notamment financiers, faisant théoriquement disparaître avec elle les dettes qu’elle avait pu contracter pour assurer sa mission »[5]. La transparence financière apparaît donc comme un principe organisationnel de la démocratie locale. D’ailleurs, ce principe de transparence ne s’inscrit pas uniquement dans le rapport entre les citoyens et les décideurs publics locaux, mais, plus largement il arrose l’ensemble de l’administration publique locale. Ainsi, par exemple, le Code des marchés publics sert à assurer la transparence des relations entre les personnes publiques et les entreprises[6].

Si la notion de démocratie correspond à la mise en œuvre de la volonté du plus grand nombre, dans le respect de certains standards juridiques, alors la transparence financière apparaît comme un instrument extrêmement important. Elle permet au citoyen de se faire une opinion sur la gestion locale tout en permettant aux personnes juridiques de faire respecter leurs droits, le tout en disposant des informations financières adéquates. Toute chose égale par ailleurs, il convient de se questionner sur les implications du développement de la transparence financière sur la démocratie locale. En effet, en France, très peu de place est faite à la démocratie directe ; par conséquent, la transparence financière n’est pas de nature à permettre une réelle implication revêtant la forme d’un quelconque pouvoir de décision des citoyens dans la gestion des affaires locales hormis dans des cadres très précis et parcimonieux. In fine, il apparaît un paradoxe fondamental de la transparence financière. En effet, l’objectif premier de la transparence est de permettre une gestion saine et efficace des deniers publics alors que l’appropriation par le grand public de ces informations est parfois détournée de son but originel pour s’inscrire dans une logique contentieuse. En outre, le développement des indicateurs statistiques et l’interprétation de ceux-ci par des techniciens est de nature à limiter le champ d’action du politique. Il faut donc se questionner sur l’apport de la transparence à l’organisation représentative de la démocratie locale. La renforce-t-elle réellement ? Ou plutôt, la transforme-t-elle ? Bref, en est-elle une condition nécessaire et suffisante ?

Indubitablement, la transparence financière est un instrument de renforcement de la démocratie locale (I/). Toutefois, elle apparaît avant tout comme un instrument de mutation de celle-ci (II/).

Ainsi que le fait remarquer Amavi Gustave Kouevi à propos du droit à la communication au public des observations faites par les Chambres régionales des comptes, dans un ouvrage consacré à l’intervention économique des collectivités locales : « La sanction de ce type de contrôle réside dans le renouvellement ou non de la confiance des contribuables-électeurs à la Majorité politique locale lors des élections locales. Obtient un satisfecit une équipe de dirigeants locaux qui réalise un résultat économique et social satisfaisant grâce à un usage rationnel des fonds publics locaux, une pression fiscale raisonnable et dont la gestion ne sera pas "épinglée" par la CRC. »[7] Cette réflexion permet de comprendre que la transparence financière a un double intérêt. D’une part, elle permet aux citoyens d’apprécier la gestion locale et, d’autre part, elle conduit les décideurs publics à appuyer leur gestion sur des indicateurs financiers dans une optique de bonne gouvernance financière et économique [une définition normative de cette notion est donnée dans l’Annuaire 2006 des collectivités locales par le Professeur Marcou : « La gouvernance désigne la façon dont est exercé un pouvoir légitime en interaction avec les différentes composantes de la société, et pour le bien commun.»][8].

 Ainsi, depuis le début des années 1980, les collectivités locales ont connu un développement considérable ainsi qu’une évolution substantielle des procédés internes de transparence (A.). Parallèlement, le contrôle externe s’est approfondi (B.).

La logique de transparence financière s’inscrit dans une double optique. D’une part, les collectivités sont soumises à certaines obligations légales ; d’autre part, il arrive que celles-ci optent pour une démarche volontariste approfondissant de ce fait lesdites obligations.

Tout d’abord, les collectivités territoriales doivent mettre en place un débat d’orientation budgétaire (ci-après DOB) avant l’adoption du budget primitif. La loi du 2 mars 1982 l’a rendu obligatoire pour les départements. La loi ATR du 6 février 1992 l’a imposé aux régions et communes de plus de 3 500 habitants[9]. Le DOB est évidemment un instrument de consolidation de la démocratie locale dans la mesure où l’ensemble des trois Conseils peut discuter les orientations budgétaires. Sur ce point précis, la démocratie locale semble renforcée puisque la transparence financière nourrit le débat politique. Pour autant, il convient de nuancer cette analyse. En effet, le contenu du débat n’est pas formalisé : pas de durée, pas d’obligation de forme ni de fond. Bien que l’absence de tenue du DOB est de nature à entacher d’illégalité le budget, ce débat peut parfois être envisagé par les autorités locales comme une simple formalité « administrative ». Cependant, il convient de relever que le DOB est un moment fort de la vie politique locale et que, bien souvent, les collectivités ont tendances à le formaliser de telle sorte qu’elles dépassent les obligations légales. Outre, le DOB, la loi ATR a rendu obligatoire le dépôt d’informations financières dans les documents annexes (ratios, état des emprunts, celui des subventions accordées). Il arrive souvent que les collectivités calculent des ratios supplémentaires qui ne figurent pas au titre des obligations. Sur ce point, Jean-Bernard Mattret faisait récemment remarquer que « le contenu du DOB reste à définir. »[10] Toujours selon l’auteur, « il s’agit de dépasser l’obligation réglementaire qui consiste à faire précéder le vote du budget local, d’un débat d’orientations budgétaires pour en faire un instrument de gestion financière à caractère pluriannuel. »[11]

Sur le plan comptable, l’exemple le plus évocateur est celui de la M.14[12]. En effet, la comptabilité tend à améliorer la transparence : développement d’informations financières, documents annexes explicatifs, accessibilité accrue aux informations financières. Comme le faisait remarquer Luc-Alain Vervisch lors d’une conférence organisée par le Conseil de l’Europe et la Commission européenne en 2008, un rapprochement de la comptabilité publique des techniques comptables du secteur privé a été opéré, par deux lois successives de 1992 et de 1994[13]. L’arrêté du 9 novembre 1998 relative à l’instruction comptable prévoit notamment que ce nouveau plan comptable doit permettre de « rendre plus lisibles, plus accessibles et transparents les comptes communaux »[14]. Comme le dispose le décret du 29 décembre 1962, la nomenclature comptable des organismes publics « s’inspire du plan comptable général »[15]. C’est ainsi, comme le relève Christine Kloeckner, que « la comptabilité communale doit, pour donner une image fidèle du patrimoine municipal, répondre aux principes de régularité, de prudence, de sincérité et de permanence des méthodes qui servent de supports à l’information comptable. »[16]

Enfin, la présentation des budgets des collectivités ainsi que leur modalité de vote sont de nature à renforcer la transparence budgétaire. En effet, les budgets font l’objet d’une présentation croisée par nature et par fonction. Lorsque le budget et voté par nature, il est abondé d’une présentation par fonction et, inversement, lorsqu’il est voté par fonction, il est doublé d’une présentation par nature. Les formalités de vote et de présentation des budgets locaux varient en fonction de la taille des collectivités : les budgets des communes de moins de 3 500 habitants sont votés uniquement par nature ; ceux des communes de moins de 10 000 habitants sont votés par nature mais avec une présentation  par fonction croisée et ceux des communes de plus de 10 000 habitants  sont votés, à la discrétion du conseil municipal, soit par  fonction avec une présentation par nature croisée soit par nature avec une présentation fonctionnelle croisée. Les budgets départementaux et régionaux sont, quant à eux, votés par nature ou par fonction. Le vote par nature permet de faire coïncider le budget et les comptes. Par conséquent, la transparence entre l’autorisation budgétaire accordée par les assemblées délibérantes et les réalisations comptables est totale puisque l’information permettant de donner l’autorisation correspond aux futures réalisations comptables. Le vote par fonction présente lui aussi certains avantages. En effet, il contribue à mettre en lumière les différents axes des politiques publiques. Enfin, la question de la gestion pluriannuelle des finances locales est extrêmement importante dans la mesure où l’absence de transparence à ce niveau est de nature à tronquer l’information budgétaire et par là même de nature à remettre en cause la sincérité des comptes publics locaux.  La loi ATR a introduit des instruments de gestion de celle-ci pour les communes et les départements[17]. La réforme des finances locales du 1^er janvier 2006[18] « va dans le sens, comme l’explique Gérard Terrien, d’une plus grande souplesse et d’une logique d’autonomie des élus et de leurs équipes, son succès suppose le respect de principes de gestion budgétaire et de dispositifs de transparence. »[19] En effet, le dispositif issu de l’ordonnance du 26 août 2005[20] prévoit, en matière de transparence, le dépôt d’annexes budgétaires permettant aux assemblées délibérantes de connaître les autorisations de programmes et les autorisations d’engagement. Ainsi que l’affirme Gérard Terrien en substance, la réforme a transposé au niveau législatif des obligations qui étaient réglementaires pour les communes[21]. L’obligation faite aux régions par l’instruction M 71 de réaliser un règlement budgétaire et financier précisant les modalités de gestion des autorisations de programme et des autorisations d’engagement a été étendue aux départements.

Le DOB, la loi ATR et la M14, et, plus largement les règles de la comptabilité publique, forment véritablement des outils juridiques propres à garantir la démocratie locale puisque, ainsi que le fait remarquer Christine Kloeckner, « les exigences de la loi du 6 févier 1992 vont au-delà d’une simple communication de documents inspirée par des considérations de transparence financière. » En effet, analyse l’auteur, « cette notion de transparence financière devient un enjeu qui s’inscrit dans une démarche de contrôle des évolutions des finances locales. Elle procède d’une triple stratégie de contrôle : stratégie à l’égard de l’électeur citoyen, stratégie à l’égard des partenaires de la commune (banquiers, entreprises) ; stratégie à l’égard des élus qui leur permet de mettre en place un contrôle de gestion adaptés [sic] aux besoins de transparence et de bonne gestion de élus locaux. » [22] Ce développement de la transparence financière fut nécessaire. En effet, les lois de décentralisation ont introduit une autonomie locale déliée de la tutelle préfectorale qui se caractérisait par une déresponsabilisation des élus locaux. Les transferts de compétences ainsi que l’autonomisation des collectivités territoriales devaient nécessairement, afin de garantir un certain équilibre démocratique, être contrebalancées par des instruments permettant un contrôle politique. Grâce à la transparence financière, les élus doivent désormais rendre compte de leur gestion. « Il n’existe par de participation ou d’intérêt à la vie locale sans une information correcte des citoyens. » comme se plait à le rappeler Christine Klockner[23].

Ainsi que nous l’affirmions supra, la transparence des comptes locaux est un instrument de renforcement de la démocratie locale. Cependant, l’absence de contrôle des comptes publics locaux par des organes extérieurs compromettrait l’effectivité de la démocratie locale puisqu’il serait difficile de porter un jugement sur la gestion financière des comptes locaux.

Le dispositif du contrôle budgétaire (inscription des dépenses obligatoires, annualité, équilibre réel et déficit du compte administratif) ne sera pas évoqué dans la mesure où il s’agit d’un contrôle des budgets et non d’un contrôle financier. Ce dernier, quant à lui, est assuré, lui aussi par les CRC dans le cadre du contrôle de gestion. Il est prévu à l’article L. 211-8 du Code des juridictions financières qui est ainsi rédigé : « La chambre régionale des comptes examine la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. » Force est donc de constater que les CRC ont une compétence générale en la matière. Il convient donc de s’interroger sur le point de savoir quelle est la teneur exacte de ce contrôle. Il semble être à la discrétion des chambres comme le relèvent Laurent Deruy et Emmanuel Vital-Durand, « Les C.R.C. sont libres de faire porter leur contrôle sur l’ensemble des activités des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ou de les restreindre à un ou plusieurs domaines limités. »[24] Et les auteurs d’ajouter que « l’étendue du contrôle dépend beaucoup des investigations conduites par le ou les magistrats rapporteurs chargés de mener à bien le contrôle diligenté par la Chambre. »[25] En outre, l’article L. 211-8 dispose aussi de la sorte : « L'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant. L'opportunité de ces objectifs ne peut faire l'objet d'observations. » L’ensemble de ces éléments inspirent plusieurs remarques : tout d’abord, les CRC sont compétentes pour les collectivités de leur ressort, ensuite[26], leur compétences sont larges puisque l’ensemble des organismes auxquels elles contribuent financièrement sont inclus dans le champ de leur contrôle, enfin, comme le prévoit le dernier alinéa de l’article L. 211-8, les délégataires de service public peuvent être contrôlés[27].

Le juge administratif joue, lui aussi, un rôle en matière de contrôle de la transparence. Existe en effet une obligation de transparence du compte administratif. La jurisprudence relative à ce point a posé le principe selon lequel l’organe délibérant de la collectivité ne peut délibérer sur le compte administratif s’il ne dispose pas de compte de gestion[28]. Comme le relevait Frédéric Lafargue : « De jurisprudence constante, l’arrêté des comptes, qui est constitué par le vote de l’organe délibérant de la collectivité sur le compte administratif présenté par l’organe exécutif, revêt le caractère d’un acte administratif et est susceptible, comme tel, d’être déféré au juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir, par les personnes justifiant d’un intérêt. »[29] Matériellement, le juge administratif exigeait que le compte administratif contienne l’ensemble des opérations écoulées par le maire. Toutefois, il a affiné sa jurisprudence en précisant « l’étendue des obligations de la collectivité territoriale pour la présentation des comptes de ces budgets annexes dans le compte administratif. »[30] Dans l’espèce Commune de Garges-les-Gonnesse (CE, 9 juillet 1997), la commune avait simplement mentionné au compte administratif l’existence d’un budget annexe. Selon le juge administratif, il est nécessaire mentionner le montant global des recettes et celui des charges de chaque budget annexe. Sur ce point précis, le juge administratif a, lui aussi, assuré un contrôle de la transparence. Ainsi que le fait remarquer Frédéric Lafargue, « le dispositif d’information des élus sur l’exécution des opérations budgétaires est désormais plus complet et ne saurait être mis en défaut. »[31]

L’ensemble de ces éléments permet donc de comprendre que la transparence financière s’articule autour de deux axes. Le premier réside dans une mise en place de procédures propres à assurer la publicité des informations financières relatives aux collectivités. Par ailleurs, il est flagrant que les indicateurs et autres annexes sont de plus en plus précis et nombreux et, par conséquent, permettent la compréhension de la vie financière des collectivités. C’est ainsi que la transparence renforce la démocratie locale. Le second axe réside dans le contrôle, grâce à la transparence, de la gestion des collectivités (celui opéré par les CRC). En effet, les Chambres régionales des comptes formulent des observations et contribuent à l’accomplissement d’une bonne gestion. Enfin, le juge administratif contribue quant à lui à assurer le respect des obligations de transparence. Ainsi les électeurs peuvent-ils disposer d’un ensemble d’éléments permettant de renforcer la démocratie locale.

Or, bien qu’essentielle, la transparence financière conduit, outre à renforcer la démocratie, à transformer cette dernière en profondeur.

Gustave Kouévi continuait sa réflexion sur la communication des informations financières des collectivités à tout intéressé en affirmant ainsi : « Les autorités locales craignent par ailleurs ce contrôle politique car tout opposant contribuable peut les attaquer au pénal à partir de fautes de gestion révélées dans les lettres d’observation publiées, nonobstant l’obligation de la CRC de saisir le parquet en cas d’infraction manifeste décelée lors de l’examen de la gestion. »[32] L’auteur met en lumière la possibilité de détourner le travail des CRC de leur objectif originel : « d’une part […] apprécier si les ressources financières de la collectivité sont régulièrement et correctement utilisées, d’autre part […] déceler, sinon […] empêcher, des situations financières malsaines ou dangereuses »[33] Le fait de développer l’information financière est donc problématique dans la mesure où le dialogue financier entre les CRC notamment et les collectivités était prévu dans un but de médiation et non exclusivement dans une logique contentieuse  entre les personnes privées et les personnes publiques. En témoigne l’intitulé d’un rapport du Sénat de 1997 : « Chambres régionales des comptes et élus locaux : un dialogue indispensable au service de la démocratie locales »[34]. La transparence s’avère être au-delà d’un instrument de renforcement de la démocratie, davantage un instrument de mutation de celle-ci. En effet, la transparence est de nature à susciter le développement d’un contentieux (A.) tout comme elle inscrit la démocratie locale davantage dans une gestion patrimoniale et technique que dans une véritable gestion politique comprenant, par nature, des risques et des coûts financiers laissant par là même, un vaste champ aux spécialistes, tout en se révélant un instrument démocratique incomplet (B.).

La démocratie contentieuse peut correspondre à l’utilisation du procès comme instrument de remise en cause des politiques publiques locales.  En la matière, le procès pénal correspond à l’illustration paroxysmique de cette méthode. En effet, la démocratie, qu’elle soit locale ou non, est une méthode de gestion apaisée des conflits d’intérêts. D’ailleurs, le développement du parlementarisme en Angleterre s’est fait sur le modèle du procès pénal[35]. En effet, le conflit civil a laissé place au conflit judiciaire, lato sensu, qui a lui-même cédé sa place au conflit politique. Cependant, loin d’affirmer qu’il existe un retour aux origines de la démocratie, il est indéniable que le développement de la transparence a suscité le développement d’un certain contentieux.

Tout d’abord, comme le faisait remarquer Luc-Alain Vervisch en 2008 : « la transparence par le contrôle […] a aussi motivé le développement et la réforme de la justice administrative, en multipliant la capacité des tribunaux spécialisés à traiter rapidement les affaires, et en leur reconnaissant une compétence contentieuse générale dans le domaine de la gestion publique »[36]. En outre l’intérêt à agir est très largement interprété puisque, comme le fait encore remarquer l’auteur, « tout contribuable local peut contester ses impôts, tout usager d’un service public les conditions de son fonctionnement, tout élu d’opposition le non respect de ses droits à l’information. »[37] Et l’auteur de conclure ainsi : on ne compte plus les décisions d’attribution de subventions, de passation de marchés, de délégations de service public, de recrutements de personnels, prises sur recours d’un simple citoyen, qui ont été annulée depuis 25 ans. »[38] D’ailleurs, en matière économique, le juge administratif peut être saisi de plusieurs manières. En premier lieu, le préfet, lorsqu’il suppose qu’un acte d’interventionnisme économique soumis obligatoirement à transmission est entaché d’illégalité, il peut le déférer au juge administratif. En second lieu, il peut déférer au Tribunal administratif des actes non soumis à l’obligation de contrôle. Ainsi que le souligne Gustave Kouevi : « Il peut [le Préfet] demander à leur auteur de les mettre en conformité avec la légalité ou de les retirer, en exerçant un recours gracieux ou en saisissant le tribunal administratif, non pas d’un déféré, mais d’un recours pour excès de pouvoir de droit commun […] »[39] De plus, une entreprise s’estimant lésée par l’octroi d’une aide publique à une entreprise concurrente peut former un recours au motif d’une supposée atteinte au principe de libre concurrence et de non-discrimination. Enfin, comme le prévoit le Code général des collectivités territoriales : « Sans préjudice du recours direct dont elle dispose, si une personne physique ou morale est lésée par un acte mentionné aux articles L. 2131-2 et L. 2131-3, elle peut, dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire, demander au représentant de l'État dans le département de mettre en œuvre la procédure prévue à l'article L. 2131-6. » L’article cité concerne les communes, il va de soi que les départements et les régions sont aussi concernés[40].

Sans évoquer les possibilités de recourir au juge pénal, ces quelques exemples suffisent à souligner l’importance que revêt la transparence financière dans le développement du contentieux. Ainsi, le recours au juge apparaît comme un élément du fonctionnement de la démocratie locale. Cependant, s’il ne faut pas rejeter catégoriquement le recours au juge, il faut se questionner sur la mutation de la transparence envisagée comme un instrument de gestion saine, apaisée et efficace des deniers publics et un système d’alerte permettant à tout à chacun de bloquer l’action administrative en formant un recours. La mise en conformité des comptes locaux par le contrôle budgétaire, le déféré préfectoral en matière d’aides publiques, ou le contrôle de gestion sont de nature à assurer le respect du droit que l’on qualifie traditionnellement d’objectif. Toutefois, il convient de prendre la mesure du fait que la transparence est aussi un instrument permettant la protection des droits dits subjectifs.

Ce développement du recours au juge induit une volonté (justifiée) des élus de se protéger. Or, d’une part cela peut mener à une absence de risque financier collectifs corolaire d’une empreinte politique marquée ; et, d’autre part, à une déresponsabilisation politique des élus. En témoigne le débat récurrent sur la certification des comptes publics. En 1992 déjà, à l’occasion du Congrès des maires de France, une interrogation avait été portée sur l’opportunité d’auditer en externe les comptes des collectivités ainsi que de les faire certifier. Cette question est encore d’actualité comme en témoigne la proposition de loi de Pierre MOREL-A-L’HUISSIER déposé le 29 janvier 2008 visant à instituer une procédure de certification des comptes des collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants. Cette vision est dommageable dans la mesure où cela représenterait un coût. En outre, quelle légitimité accorder à une entreprise privée s’assurant de reddition des comptes ? Les juges ainsi que le représentant de l’État ne sont-ils pas mieux à même de garantir une gestion publique faite dans l’intérêt général ? Une dernière remarque s’impose sur ce point, la certification des comptes serait perçu comme un moyen pour les élus de se défausser de leur responsabilité juridique et politique dans la mesure où la certification transférerait la responsabilité de l’analyse à l’organisme certificateur.

In fine, cette vision patrimoniale et ses conséquences conduisent à des « analyses aberrantes. »[41] Dominique Hoorens nous invite en effet à nous interroger sur le point de savoir à quoi correspond une bonne gestion[42]. Il ne s’agit pas là d’une transparence financière envers le citoyen mais comme le fait remarquer l’auteur, « la mission de l’élu local […] est donc de faire émerger un bien être commun "moyen", satisfaisant la majorité de sa population. »[43]

L’ensemble de ces éléments nous invitent donc à porter un regard critique sur la transparence financière. Elle apparaît en effet, comme une condition nécessaire de la démocratie. À coup sûr, elle n’est pas suffisante.

Trois points permettent de relativiser la portée de la démocratie par la transparence.

Tout d’abord, la complexification de la vie financière locale contribue à déposséder partiellement les élus de la maîtrise réelle de la gestion financière des collectivités dont ils ont la charge. D’ailleurs, Thierry Boutoute l’explique magistralement : « Le constat peut au moins être posé que deux types de discours coexistent dans l’univers des collectivités territoriales : le discours gestionnaire et le discours politique. Ces deux discours coexistent, sans que l’un, le discours gestionnaire, aide l’autre à se fonder dans une réalité complexe alors que le second – le discours politique – s’appauvrit, sans forcément servir de référence au premier. »[44] Et l’auteur d’ajouter qu’en France, « il devient désormais impératif que tous les acteurs de l’action publique admettent que les techniciens sont dotés de leur propre système de valeur qui peut interférer dans la décision ou son exécution, ce qui n’empêche pas que la responsabilité finale revient au "législateur". »[45] Ainsi, le développement croissant d’outils de transparence, tels que les ratios, les annexes explicatives et les différents types d’informations peuvent aboutir à une complexification de l’analyse de la situation financière des collectivités pouvant conduire à brider l’action politique. Un glissement pourrait avoir lieu entre les élus décideurs et les gestionnaires techniciens au profit de ces derniers.

D’ailleurs, il s’agit là du second point, il est fréquent que les équipes nouvellement élues aient recours à un audit des comptes locaux. Cette pratique remonte, comme l’explique David Carassus « au début des années 1980 lorsque plusieurs villes de gauche basculent à droite. »[46] En effet, « Les nouveaux maires, affirme l’auteur, décident alors de produire un bilan de la gestion socialiste deux années après la victoire de la gauche au plan national. »[47] Et l’auteur d’expliquer que le cadre des audits réalisés par les collectivités quatre types peuvent être réalisés : « L’audit de conformité répond à un besoin de vérification d’opérations ou d’information par rapport à des normes existantes. Sa finalité est seulement interne, à la différence de l’audit financier dont les conclusions sont destinées à être diffusées à l’extérieur de la commune […] Cet audit remplit un rôle d’assurance et d’information des tiers. L’audit managérial répond, lui, à des besoins d’amélioration de la performance des activités publiques et d’évaluation a priori et a posteriori des politiques publiques. Comme l’audit de conformité, ces conclusions ne sont pas vouées à être communiquées à l’extérieur de la commune, mais à être utilisées en interne à des fins managériales […] L’audit étendu répond, enfin, au même besoin de contrôle, mais il est destiné en plus à informer les acteurs externes de la collectivité. »[48] Cette pratique inspire deux réflexions fondamentales : Quel est l’intérêt de recourir à un audit des comptes alors les obligations légales ainsi que leur contrôle justifient la publication de nombreuses informations financières aptes à permettre de prendre la mesure de l’état financier de la collectivité concernée ? Est-ce par conséquent une mise en lumière de l’inefficacité des instruments de transparence financière ? Est-ce plutôt un moyen pour la nouvelle majorité de se défausser sur l’ancienne d’une limitation de son pouvoir d’action après la présentation d’un programme politique important ?

Enfin, un dernier point, extrêmement important, doit être soulevé. Il s’agit du relativisme des informations financières propres aux collectivités locales. En effet, les indicateurs statistiques présentent de larges limites. Sur cette question, Dominique Hoorens fait une remarque d’une extrême justesse : « Comment interpréter par exemple un ratio comme "le montant des dépenses par habitant" ? Un niveau "moyen" relevé au niveau national, ou pour une strate démographique, apporte-t-il un réel éclairage pour juger du niveau de dépenses relevé dans une commune particulière ? […] Les ratios, par souci de simplicité ou de traitement homogène et vérifiable, retiennent comme population celle définie par l’Insee ou pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement. Mais ceci est-il pertinent pour les communes connaissant des "pics" de population de vacanciers ? Ces communes doivent, plusieurs mois par an, dimensionner leurs services à une population 2, 3 voire 10 fois plus importante que celle des habitants permanents et de même pour leurs équipements. Leurs ratios calculés avec la population permanente en ressortent souvent 2 à 3 fois plus élevés. En déduira-t-on qu’elles dépensent trop ? Comparons les donc ensemble ! dira-t-on. Regroupons-les en fonction de l’importance de ces flux de populations saisonniers. Mais il faudra alors séparer aussi les villes balnéaires des stations de sport d’hiver, des stations thermales. Celles du Nord, du Sud… »[49]

L’impératif de transparence financière se révèle être une condition nécessaire de la démocratie locale. Elle permet en effet aux citoyens de se forger une opinion sur la gestion locale. Toutefois, créée dans un esprit de gestion saine et sereine des collectivités locales, elle est parfois perçue comme un outil justifiant le développement d’un contentieux. En ce sens, le fossé existant entre l’intérêt de la transparence et son utilisation par les requérants contribue à dénaturer les postulats du débat politique local. En effet, craignant la mise sur la place publique des lettres d’observations, le recours contentieux et le procès pénal, les élus ont tendance à freiner la réalisation d’un projet politique local parfois couteux. Il s’agit donc là du premier point de mutation de la démocratie locale. Le second réside dans la complexification de la gestion financière et des instruments destinés à sa compréhension. En témoigne, le transfert supposé du pouvoir des élus aux gestionnaires. D’ailleurs, la volonté de déresponsabilisation des décideurs locaux et la complexité des indicateurs censés assurer la transparence conduisent les élus à recourir à l’audit externe. Enfin, les limites des ratios financiers permettent d’affirmer que si la transparence financière est un instrument nécessaire de la démocratie, elle n’en forme pas un instrument suffisant. Pour autant, peut-on accuser la transparence financière de tous les maux ? Certainement pas ! La politique consiste à assumer la gestion des affaires publique, et la démocratie permet l’alternance. Il est donc normal que les équipes dirigeantes cherchent à rester aux affaires en se déresponsabilisant. Voilà peut-être plus simplement pourquoi les citoyens poursuivent la politique dans les prétoires. Pourquoi la vie financière des collectivités échapperait à cette inclination ? La volonté de s’absoudre de la responsabilité financière s’inscrit dans celle plus large de se délier de la responsabilité politique.

Yanis Zoubeidi-Defert

Elève Avocat

Ecole Régionale des Avocats du Grand Est (ERAGE)

[1] Le Doyen Carbonnier a d’ailleurs qualifié la transparence de manière générale de « nouvelle passion du droit », in Droit et passion du droit sous la V^e République, éd. Flammarion, 1996, 276 p.

[2] CE, 21 mars 2007, Commune de Boulogne-Billancourt, Rec. Lebon p. 161.

[3] O. Carton, « Transparence et dépenses utiles : un rappel jurisprudentiel opéré par le Conseil d’État », Lamy CT, n°25, juin 2007, p. 49.

[4] Ibid.

[5] Ibid.

[6] V. par exemple, Fl. Linditch, « Notification. L’article 76, nouvelle illustration du principe de transparence », JCP-CT, n°29, 17 juillet 2006, pp. 1008-1012.

[7] A. G. Kouévi, Le droit des interventions économiques des collectivités locales, éd. Dexia, LGDJ, coll. Décentralisation et développement local, 2003, p. 262.

[8] G. Marcou, « La Gouvernance : innovation conceptuelle ou artifice de présentation », Annuaire des collectivités locales – La gouvernance territoriale, éd. CNRS, 2006, p. 8.

[9] Loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, JORF, 8 févier 1992, p. 2064.

[10] J.-B. Mattret, « La pratique relative aux débats d’orientations budgétaires », Annuaire des collectivités locales – Où en est la gestion locale, éd. CNRS, 2008, p. 87.

[11] Id., p. 103.

[12] Nomenclature budgétaire et comptable s’appliquant aux communes. Adoptée en 1994, elle est entrée en vigueur en 1997.

[13] Il s’agit de la loi ATR, réf. Préc. ; loi n° 94-504 du 22 juin 1994 portant dispositions budgétaires et comptables relatives aux collectivités locales, JORF 23 juin 1994, p. 9032. L.-A. Vervisch, « La transparence financière dans les collectivités locales en France », L’interaction entre la société civile et les autorités de niveau local, Conférence organisée à Lviv (Ukraine), 21-22 avril 2008, www.unilim.fr/prospeur/Colloque_ukraine.doc.

[14] Arrêté du 9 novembre 1998 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M. 14 des communes et de leurs établissements publics administratifs, JORF, 10 novembre 1998, p. 16955.

[15] Décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, JORF, 30 décembre 1962, p.12828.

[16] Chr. Kloeckner, « La réforme comptable communale : pour une nouvelle approche de la démocratie locale », in Démocratie et management local, Actes, 4^e Rencontres Ville Management, dir. R. Le Duff, J-J. Rigal, G. Schmidt, éd. Dalloz, 2001, p. 364.

[17] La gestion de la pluriannualité par les régions remonte à 1986.

[18] V. notamment sur ce point, L. Renouard, « La réforme des finances locales applicable au 1^er janvier 2006, BJCL, n°3, p. 165 et sq.

[19] G. Terrien, « Budgets locaux et pluriannualité », Lamy CT, n° 14, juin 2006, p. 5.

[20] Ordonnance n°2005-1027, 26 août 2005, relative à la simplification et à l’amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés, JORF 26 août 2005, p. 13908.

[21] Il s’agissait de l’article R. 2311-9. Pour les département, l’obligation était déjà d’ordre législatif.

[22] Id., p. 368.

[23] Id., p. 369.

[24] L. Deruy et E. Vital-Durand, « Les chambres régionales des comptes ont-elles atteint l’âge adulte ? », Gaz. Pal., mars-avril 2001, p. 360.

[25] Ibid. Il s’avère, comme le notent les auteurs, que, ces investigations concernent avant tout « la situation financière de la collectivité, les achats, marchés et contrats à long terme, la gestion des services publics, la politique foncière et d’aménagement, le statut des agents et des élus, les relations financières avec les associations et les […] SEM ainsi que les interventions économiques. », ibid.

[26] L’article L. 211-2 du Code des juridictions financières prévoit notamment que les comptes des communes dont la population n’excède pas 3 500 habitants et dont le montant des recettes ordinaires n’est pas supérieur à 750 000 euros (ainsi que ceux de leurs établissements publics) ainsi que ceux des EPCI comprenant une population inférieur à 3 500 habitants, sont apurés par les comptables supérieurs du Trésor. Toutefois, il s’agit d’une compétence ratione materiae juridictionnelle. Cette distinction ne s’applique en matière du contrôle de gestion.

[27] Art. L. 211-8, al. 3 : « La chambre régionale des comptes peut également dans le cadre du contrôle des comptes de l'autorité délégante, vérifier auprès des délégataires de service public les comptes qu'ils ont produits aux autorités délégantes. »

[28] CE, 3 novembre 1989, M. Gérard Écorcheville et autres, Rec. Lebon, p. 509 ; AJDA 1990, 186, concl. Tuot.

[29] Fr. Lafargue, « Sur l’exigence de transparence dans la présentation du compte administratif », note sous CE, 9 juillet 1997, Commune de Garges-les-Gonesse, RFDA, sept. – oct. 1998, p. 1050. L’auteur fait, en l’espèce référence au jugement TA Basse-Terre, 1^er mars 1994, Roland Thesauros c/ Région de Guadeloupe, LPA, 9 février 1996.

[30] Fr. Lafargue, id., p. 1050.

[31] Id., p. 1051.

[32] . G. Kouévi, op. cit., p. 262.

[33] J. Houël, « Le contrôle financier des Chambres régionales des comptes », Pouvoirs, n°60, 1992, par L. Deruy, E. Vital-Durand, « Les Chambres régionales des comptes ont-elles atteint l’âge adulte ? », Gazette du Palais, mars-avril 2001, p. 359.

[34] www.senat.fr

[35] V. notamment C.-M. Pimentel, « Quelques remarques sur les origines intellectuelles du pluralisme politique » in Droit et pluralisme, Actes du colloque de Caen, dir. Fontaine Lauréline, organisé par le Centre de Recherche sur les Droits Fondamentaux, 30 novembre et 1^er décembre 2006, Bruxelles, éd. Némésis Bruylant, pp. 29-52.

[36] L.-A. Vervisch, op. cit.

[37] Ibid.

[38] Ibid.

[39] G. Kouévi, id., p. 220.

[40] Art. L. 3132-3 CGCT pour les départements et L. 4142-3 pour les régions.

[41] D. Hoorens, « La transparence financière au service de la démocratie locale », Lamy CT, octobre 2006, n° 17, p. 11.

[42] Ibid.

[43] Ibid.

[44] Th. Boutoute, « Le rôle et la place des élus dans la modernisation de la gestion et dans l’innovation », Annuaire des collectivités locales – Où en est la gestion locale ?, éd. CNRS, 2008, p. 11.

[45] Id., p. 24.

[46] D. Carassus, « Le contrôle externe légal des collectivités locales : les voies d’évolution », Revue Française de Comptabilité, n° 361, janvier 2003, pp. 33-39.

[47] Ibid.

[48] Ibid.

[49] D. Hoorens, id., pp. 10-11.